Rapport entre l'UE et les pays tiers européens: le rôle des changements globaux

L’érosion du système commercial multilatéral et la tendance vers la multipolarité ne datent pas d’aujourd’hui. Ce qui change par rapport au passé, c’est, d’une part, la difficulté de concilier cette évolution avec les règles multilatérales qui ont marqué l’essor économique de l’après-guerre. D’autre part, au vu de la nature fondamentale des développements récents aux plans stratégique, économique et technologique, il est à craindre que le phénomène soit irréversible. De surcroît, la défiance ouverte vis-à-vis des règles par l’actuelle administration américaine semble exclure un nouveau consensus au niveau global dans un avenir prévisible.

Combien même les différents pôles affichent des caractéristiques et des dynamiques différentes, tous sont confrontés à l’arbitrage entre leur ordre interne et leur projection vers l’extérieur. Pendant longtemps, le système économique et commercial international était inspiré du modèle anglo-saxon, qui présupposait des conditions cadre fiables permettant au marché de fonctionner. De son côté, le GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce)/OMC (Organisation mondiale du commerce) a, au fil des décennies, accommodé des pays divers quant à leur économie interne et à leur développement: pays émergents, Russie, Chine, par exemple. Pendant longtemps, le GATT/OMC s’est employé, tant bien que mal, à concilier des agrégations économiques de plus en plus complexes avec les engagements en place.

Nouvelles barrières vers l’extérieur

Bien que la solidification de pôles traduit une réalité économique et politique, elle s’exprime avant tout au plan du régime commercial. Or, la notion de politique commerciale telle que nous l’avons étudiée et pratiquée, est confrontée à toute une série de défis d’une nature largement nouvelle.

Car si le GATT/OMC contemple les liens entre l’ordre commerciale et les balances de paiement ou les aides d’Etat, les nouveaux thèmes horizontaux, tels que la cybersécurité, la soutenabilité écologique ou la gestion des données, deviennent autant de facteurs de pouvoir dans les tensions entre les blocs. Ces nouveaux paramètres représentent, en premier lieu, des priorités d’ordre interne - dans la mesure où ils attirent d’énormes ressource financières et humaines - qui à leur tour appellent à un rôle croissant de l’autorité publique. En même temps, on observe que les Etats-Unis, l’Union européenne (UE) et le Japon viennent de définir une position ouvertement hostile vis-à-vis de la Chine, en s’attaquant au «capitalisme d’Etat». Ces tendances conduisent à l’érection de nouvelles barrières vers l’extérieur. Du coup, ce qui était autrefois la boîte à outils de politique commerciale acquiert une complexité additionnelle par l’adjonction de pans économiques en rapide évolution. Les nouvelles lignes de démarcation deviennent autant de facteurs de discrimination et cela à un moment où les déséquilibres de balances commerciales reviennent sur le devant de la scène.

Dès lors, on parle de moins en moins de partenaires commerciaux, notamment entre les principaux pôles, et de plus en plus de compétiteurs. Il va sans dire que ce rapport de force entre grands ensembles place les autres acteurs dans des situations peu confortables, tant en ce qui a trait à leur «alignement» réglementaire dans des domaines stratégiques qu’en ce qui concerne l’usage de plus en plus systématique des sanctions.

Force de Bruxelles

C’est devant cette toile de fond qu’il convient d’apprécier la position de l’UE. Car celle-ci représente la forme la plus évoluée d’une intégration autour, en particulier, du marché intérieur des personnes, des biens, des capitaux et des services. Dans une perspective globale, l’UE représente le principal exportateur de biens et de services, ce qui, dans un système global défaillant, a les défauts de ses avantages. La force de Bruxelles réside en effet indéniablement dans son expérience de l’harmonisation législative et règlementaire. Cette capacité place Bruxelles dans une position de force dans de nouveaux domaines, tels que la protection des données ou la taxonomie de la soutenabilité financière. En revanche, un tel dispositif règlementaire se doit d’être complété d’une capacité de projection vers l’extérieur. Or, cette exigence naturelle requiert des arbitrages stratégiques délicats au vu des sensibilités politiques et des allégeances différentes entre Etats membres. Dès lors, l’UE continuera à défendre le marché intérieur, au centre de ses priorités, tout en tâchant de promouvoir, voire d’imposer, ses propres systèmes réglementaires au niveau international. changement de paradigme Cette tendance au resserrement est doublée d’un changement de paradigme dans lequel les politiques industrielles, de recherche et de standardisation conduisent à une convergence des intérêts entre l’autorité et l’industrie.

Cette logique interpelle directement les rapports de Bruxelles avec les Etats tiers dès lors que les distinctions traditionnelles (Etats membres de l’Espace économique européen - EEE, candidats potentiels à l’adhésion, Turquie et Suisse ainsi que, désormais, le Royaume-Uni) pourraient évoluer, passant d’une approche institutionnelle à des critères fonctionnels. A cet égard, on pourrait observer une porosité accrue entre le marché intérieur et le régime commercial (Union douanière), en particulier au niveau des marchandises, puisque la part des services de ces dernières ne cesse d’augmenter (les membres de l’EEE ne font pas partie de l’Union douanière). S’agissant des services, de surcroît digitalisés, tout tourne autour des dispositifs de règlementation, respectivement des méthodes de reconnaissance de leur comparabilité. En d’autres termes, il y a lieu de s’attendre à ce que la détermination matérielle de l’équivalence ne constitue qu’une condition nécessaire dès lors que d’autres critères et conditions viennent s’ajouter selon le secteur et le partenaire en question. 

A cela s’ajoute, enfin, l’impact systémique du Brexit sur le régime des pays tiers européens. Pour Londres, la capacité de diverger du dispositif communautaire a constitué un objectif majeur de la négociation. Pour sa part, Bruxelles a posé ses jalons limitant une future divergence de réglementation britannique (environnement, travail, fiscalité et aides d’Etat) ainsi, qu’inversement, les conséquences de la divergence sur l’accès du marché européen.

Accord-cadre Suisse-UE: une chance à saisir

Les tendances de fond évoquées plus haut ainsi que les développements sur le front du futur régime du Royaume-Uni ont une influence directe et indirecte sur la position de la Suisse. A priori, ce pays a longuement profité d’une position comparativement confortable du fait de ses accords bilatéraux avec l’UE, dont celui sur la circulation des personnes – véritable pivot du système en place – ainsi que sa propension quasiment naturelle à la convergence de sa règlementation. Dans la déclaration sur la politique commerciale attachée au projet d’accord-cadre Suisse-UE, les deux parties s’engagent à renégocier le rapport contractuel en la matière. En dépit d’un langage indéniablement perfectible au plan de la clarté, cette déclaration représente une réelle chance de revisiter le dispositif bilatéral à l’aune des changements de la toile de fond globale et européenne afin de chercher un équilibre entre une convergence régulatoire et un régime commercial autonome.